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积极推进项目库建设 提高部门预算编制水平

2018年03月29日  来源:

                                                                                   ---行政政法科 

      

    经过多年的实践与发展,市级部门预算工作逐步完善,基本支出预算形成了较为科学规范的定员定额标准体系,但对于占较大比重的项目资金管理却一直存在着项目管理精准度不够,实用性不强,有效性不足,项目设立随意性强等方面的问题,直接影响预算的约束力和执行力。为进一步规范项目资金管理,提升项目资金预算编制和管理水平,有必要建立一个管理科学化、规范化的部门预算滚动项目库。 

    一、目前财政项目管理现状 

   (一)项目支出无法做到专款专用 

   近年部门预算监督执行情况看,部门普遍反映一个问题,就是多数项目资金混用于基本支出,有的部门在决算报表中甚至没有任何项目支出。原因主要有几点: 

   1.基本支出安排不足。一是现行定额标准为2014年制定,随着经济发展的不断增长已满足不了部门运转需要,需要用项目经费补充;二是编制年度预算时市级一般按上年度8月份在册在编人数作为时点安排全年预算,没有考虑人员增长所增加的公用经费,加上没有足额安排合同制人员有关经费(社保及公用经费均未安排)及临聘人员经费,导致基本支出不能满足单位实际支出需要,单位就在项目经费中弥补。 

   2.部门对项目经费概念认识不足。基本支出和项目支出界限模糊,在预算中把公用经费开支的内容作为项目经费来报,实际支出时列在基本支出中,既存在基本支出项目化又存在项目支出基本化问题,仅将需要单位再分配的支出理解为项目支出。 

   3.项目管理存在不足。项目管理存在一定的随意性,部门财务人员编制时倾向于能简便即简便的思想,项目编制较粗,财政部门管理人员本身能力和时间有限,加上对项目缺乏认真的政策研究和严肃的评审,原则上采取“上年基数+本年因素”的老办法,无法深入细化到项目支出的管理中,项目经费使用效益较差。 

   (二)项目资金审核难度大 

   由于部门长期以项目编制粗放,项目名称多变,内容不具体,费用支出标准不全面等原因,部门财务人员自己也无法正确预计项目资金,只能从往年支出情况来估计,存在“不怕用不掉,就怕钱不够”的思想,虚报项目预算资金,财政部门审核缺乏科学的决策程序,加之评审未及时跟上,对部门情况不完全了解,审核很难把握。 

   (三)项目数量与资金只增不减 

   一次性项目、阶段性项目财政部门基本可以做到按实际安排,完工后不再安排,但预算项目数量与资金只增不减的问题仍然存在。一是单位职能已调整或业务已减少,项目却一直保留在预算当中;二是部分单位相互之间职能变更,存在工作经费重复安排的问题;三是主管部门管事、财政部门管钱的模式导致主管部门不断加项目、加补助,做好人,财政部门忙着减项目、压资金,做恶人。 

   二、项目库建设的实施路径 

   按照财政部《关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》(财预201654号),要求构建起以宏观政策目标为导向,以规范的项目库管理为基础、以预算评审和绩效管理为支撑的项目支出预算管理新模式,我们认为应该从以下几方面着手: 

   (一)对项目库严格把关,建立相对稳定的项目库。 

   1.财政部门要主动作为,提前组织项目编审、储备工作,制定项目库管理的具体办法和实施细则,推进项目库全面做实。 

   2.认真开展项目的编制和管理工作。严格按照部门三年支出规划控制项目规模,合理安排年度支出结构。责成各个职能部门要立足于自身职责,提出项目立项的依据,并作为附件内容,便于随时考证。规范项目设置程序,科学规范设置项目,具体由部门申报,业务科室审核,项目库的内容要包括管理部门、项目名称、设立依据、项目内容、二级子项目、年度预算资金等。 

   3.规范项目设置,合理控制项目数量。项目要更加集中反映部门职责,一级项目是预算编制和今后预算公开的基础,要紧密联系部门职责,不能简单归类,要尽量体现职能的完整性,既能体现部门职能和主要支出事项,也便于公众理解,一级项目设立应保持相对连续性、稳定性,不得随意变更和增加,名称尽量避免与功能支出科目重复,新增项目需对必要性、可行性进行论证,强调规范性;对于二级子项目的编制要加以细化,清晰反映出项目内容,利于编制时提高资金使用的透明度,便于科学决策和有效监督提供重要依据。子项目可根据实际情况按年度进行调整,并实行零基预算。 

   4.对项目实行分类管理。项目分为经常性项目和一次性项目(或阶段性项目),在项目库中必须分开管理。经常性项目是部门常年常规性的业务,财政部门适当关注即可;对于一次性项目作为特殊项目应及时进行调整,阶段性项目(一般跨度2-3年)在完工后也要及时清零,项目入库时不可将一次性项目(或阶段性项目)作为经常性项目管理,项目库分开管理也是便于区分,避免编制者重复编制。 

   (二)严格实行零基预算 

   项目经费安排的基本原则是量力而行,合理排序;严格管理,追踪问效;盘活存量,统筹考虑。依据政策优先次序安排项目。一是优先安排重点(除26项民生配套外),如脱贫攻坚、第三产业发展、教育等;二是兑现市委市政府已出台的各项政策;三是单位为履行职能持续长期发生的支出。注意单位项目经费要按照剔除弥补基本支出不足后的实际支出进行安排,滤干原来预算中的水分;四是部门一定时期为完成某项特定任务需安排的支出。 

   (三)强化项目绩效管理,提高资金使用效益 

   所有项目都应设定绩效目标,将绩效目标作为项目入库的前置条件,把绩效目标审核作为项目审核和安排预算的组成部分,根据审核结果提出项目入库建议,未按要求设定绩效目标或审核不合格的项目,不得进入项目库。加强绩效监控,将绩效评价结果作为预算安排和优化支出结构的重要依据,使低效无效的资金退出。 

   (四)扩大预算评审范围,加大评审力度 

   改进预算评审工作,规范评审程序和行为,提高评审的客观公正性,用三年左右的时间,分步实现项目评审全覆盖。根据评审结果进行预算安排支出。评审主要针对非标准化项目,对于标准化管理的项目(即上级已制定相关规范和标准的项目)可不纳入评审范围,如公安、司法拘所经费,对拘押人员生活费、医疗费、教育费用均有文件明确规定,不用再进行评审。 

   (五)提高思想认识,抓好责任落实

  财政部门要充分认识做好做实预算项目库对于深化部门预算改革,统筹资源配置,优化支出结构,提高资金绩效的重要意义。要增强责任意识、以改革创新的精神,定实策、出实招,求实效,做好统筹协调,理顺内部关系,形成一致推进改革的合力。 

 

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